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      PPP规范再升级: 支出责任超5%不得新上政府付费项目
      发布时间:2019-03-12 11:15:18 | 浏览:665次

      3月8日,财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(下称《意见》),在PPP(政府与社会资本合作)圈内迅速引起震动。
      《意见》肯定了近年PPP业务发挥的积极作用,同时指出其存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题,进而提出“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”PPP规范发展的总体要求,并规定了规范的PPP项目应当符合的六项条件。
      此外,《意见》对新上政府付费项目提出了新的要求。与以往文件明显升级的是,除了污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目外,财政支出责任占比红线从10%降低至5%,超出5%的地区不得新上政府付费项目。
      21世纪经济报道记者采访中发现,业内普遍认为,《意见》是对92号文(关于规范政府和社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知)的升级,延续了近年来防范化解地方政府债务风险的政策意图。
      收紧政府负债敞口
      深圳前海富涌谷资本管理公司投资总监姚本智在接受21世纪经济报道记者采访时表示,整体来看,实施意见的基调有两点,一是继续推动PPP项目的市场化运作;二是控制政府债务,包括支出责任。
      他表示,从市场化运作方面看,《意见》更加强调了项目收益性和社会资本的责任,例如规范PPP项目条件就要求:建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,以及社会资本要负责运营并承担风险,而不仅是建设施工。而对于脱离了市场化运作的,例如社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任,或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的,会面临限期整改、清库的处罚。
      而在控制政府债务方面,《意见》细化了财政支出责任的细则要求。比如,财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目;对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示;对超过10%的地区严禁新项目入库。
      国家发改委和财政部PPP双库专家薛涛对21世纪经济报道记者表示,《意见》主要是针对纯政府付费项目。比如不少体量巨大,甚至含有形象工程性质且工程导向明显,给地方财政支出造成很大压力。将新增纯政府付费项目的红线从10%进一步压降到5%,将进一步收紧政府负债敞口。
      姚本智还表示,比政府支出责任占比进一步压降影响更大的,或许是《意见》中明确了基金预算不能作为核算支出责任的分母。目前很多项目都是把基金预算纳入到核算口径才使支出责任不超标。
      “新规定执行后PPP支出责任中政府性基金预算占比大的地区和支出责任已经接近10%的地区会受到很大的影响?!?姚本智说。
      姚本智还指出,此前很多项目难以找到社会资本,就以平台公司或者平台参股公司作为社会资本,实际上所有参与主体仍然是国资体系内,没有真正引入社会资本?!兑饧废拗仆镀教ü咀魑缁嶙时静斡胂钅亢?,PPP项目缺社会资本的局面又会重现。
      “但是需要注意的是,实施意见并没有禁止不同地区的平台交叉作为社会资本,作为一种‘擦边球’式的方式,未来可能短期内会被突击使用,但这种平台交叉的方式未来会大概率被禁止?!币Ρ局撬?。
      短期内资本热情或降低
      除了限制性规定,《意见》也提出促进PPP项目发展政策,包括保险资金、PPP基金的股权投资,以及股权转让、资产交易、资产证券化的退出渠道。
      姚本智告诉记者,目前社会资本参与PPP项目要考量的重要因素是自有资金的内部收益率。PPP项目投资周期长,一般情况下都难以满足收益率要求。随着《意见》措施的逐步落地,特别是市场化的退出渠道建立,就可以打消社会资本的顾虑,吸引更多具备实力的社会资本参与到PPP项目中来。
      薛涛也表示,随着绩效考核的趋严、PPP项目库背书责任的退出、财承空间进一步被限制,这些可能会使金融机构对PPP类非运营类项目更加谨慎。
      他认为,政府支付PPP项目款的信用是PPP优化规范的“七寸”,尤其是在绩效强化约束后,这还有待完善和落实,否则绩效考核只是增加了地方政府的扣款理由。此外,PPP项目库的背书功能取消也会进一步加剧金融机构对PPP的回款担忧,PPP在短期内将进一步遇冷。
      华北某大行对公业务人士对21世纪经济报道记者表示,之前一段时间内,包括银行在内的金融机构会偏好有政府背书的纯政府付费项目,但目前政策的导向是鼓励纯市场运营的项目。未来的方向比较确定,一方面是对新增项目按照考核要求红线进一步压缩;另一方面,对于符合导向的优质项目,会随着政策的明确有望重新打开,但具体落地还需要时间。

      市场人士认为,理想状态是有更优质的项目让社会资本参与,使社会资本的盈利点从建设施工环节转到运营环节,由此市场要素的配置会自发性地让PPP模式朝健康有序的方向发展。

      来源:21世纪经济报道

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